현행 헌법에서 지방자치에 관해 규정하고 있는 것은 제117조와 제118조가 유일하다. 전체 130개 조문에서 지방자치에는 2개 조항으로 규정하고 있는 것을 보면, 우리 헌법에서 얼마나 지방자치에 소홀했는가를 알 수 있다. 또한 현행 헌법은 지방자치단체를 자치의 주체로 인정하고 지위를 보장하기보다는, 중앙정부의 법령을 집행하는 하급집행기관으로 보고 있다는 점에 근본적인 문제가 있다.

자치권을 규정한 헌법 제117조를 보면, 지자체는 자치입법권을 가지고 있지만, 법령의 범위 안에서만 인정된다. 따라서 중앙정부가 법령에 자치사무에 관해 자세한 규정을 두고 있으면, 자치입법권을 통한 자치는 거의 여지가 없다. 현실적으로도 중앙정부는 자치사무에 대해 법령으로 상세한 규정을 두고 있으므로, 지자체가 독자적인 지방정책을 추진할 여지는 거의 없다.

또한 헌법은 법률의 위임이 없으면 주민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 자치입법을 할 수 없도록 해 지방의 자치활동을 제한하고 있다. 그러다 보니, 지자체는 주민들에게 의무를 부과할 수 없게 되어, 지방재정의 악화를 초래하게 되고, 지방자치단체의 독립성은 미약하게 된다. 또한 지자체는 의무부과에 관한 지방행정을 하기 위해서는 중앙정부의 도움을 기다려야만 하고, 이로 인해 중앙정부는 지자체를 간섭, 통제할 수 있게 되는 불합리를 초래한다.

이러한 점에서 현행 헌법은 우리의 국가경쟁력을 저하시키는 요인이 되고 있다. 지자체는 스스로 해결할 수 있는 능력을 헌법과 법률에 의해 빼앗겨서 문제해결능력을 상실하고 있다. 반면 중앙정부는 지방사무에까지 관여를 함으로 인해, 정작 중요한 전국적 과제를 잘 해결할 수 없게 되는 과부하현상이 나오게 된다. 이런 중앙정부의 문제는 세월호나 메르스사태 등과 같이 중앙정부의 기능저하 상태를 초래하게 된다.

따라서 이번 지방분권 관련 개헌안의 가장 중요한 명분은 "수도권 중심의 불균형 성장과 지방의 낙후를 방지하자"는 것이다. 대한민국의 국가운영 기본방향이 지방분권에 있음을 헌법에 밝히고, 향후 입법과 정부정책의 중심기조도 이에 있음을 천명한 것은 아주 중요한 의미를 갖는다.

또한 지방자치단체의 명칭을 지방정부로 하고, 그 권한을 강화하는 방안도 의미가 있다. 대통령은 지방정부 및 지방의회가 스스로 조직을 구성하고, 운영에 관한 구체적 내용을 정할 수 있는 권한을 부여하고, 국가와 지방정부간 사무를 배분할 때에는 주민에게 가까운 지방정부가 우선한다는 것을 원칙으로 하도록 한다는 점도 강조하였다. 조례 제정의 범위도 `법률에 위반되지 않는 범위`로 확대하고, 지방세 조례주의를 도입해서 일정한 범위에서 자치세의 종목·세율·징수 방법 등에 관한 조례를 정할 수 있도록 한다는 것도 아주 의미가 있다.

지금 국민들은 지방분권을 원하고 있다. 이는 국가경쟁력을 위해서도 더 이상 늦출 수 없는 시대적 과제이다. 이런 점에서 대통령이 지난 개헌안에서 지방분권을 가장 중요한 화두로 정한 것은 큰 의미가 있다. 또한 개헌안에도 다양한 지방분권의 구체적 내용이 있다는 점은 아주 희망적이다. 지금 우리는 역사에서 아주 중요한 시점에 서 있다. 개헌은 정치적인 거래의 대상이 아니다. 개헌은 대한민국의 국가경쟁력을 어떻게 향상시킬 것인지, 새로운 국가운영시스템을 어떻게 완비할 것인지를 결정하는 아주 중요한 요소이다. 정치권은 개헌을 주시하는 국민들의 눈을 외면해서는 안 될 것임을 잊지 말아야 한다. 이영선 법무법인 세종로 대표변호사

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