1999년 10월 장기미집행 도시계획시설(도시공원)의 행위제한에 따른 사유재산권 침해 요소에 대해 헌법재판소가 헌법불합치 결정을 함에 따라 2020년 7월 1일까지 도시공원을 조성하지 않을 경우 자동 실효되는 법률적 효력을 갖게 됐다. 또 공원녹지법 제21조 2항 도시공원부지에서의 개발행위 등에 관한 특례조항이 신설되면서 민간재원으로 공원조성이 가능하게 됐다.
2020년 도시공원의 미집행 부분에 대한 일몰제가 다가오면서 전국 지자체로 확산되고 있는 민간공원 조성 특례사업은 지자체의 예산 및 경제·행정적 여건과 사회적 파급효과에 상승작용을 하면서 미집행 도시공원 조성에 대한 새로운 방안으로 떠오르고 있다.
민간공원 조성 특례사업이란 민간사업자가 5만㎡이상 도시공원용지 70%에 공원을 조성해 지방자치단체에 기부채납하고 나머지 30% 부지에 비공원시설(아파트 등 주거·상업시설)을 건설하는 것을 말한다. 지자체는 재정 투입 없이 양질의 도시공원을 만들어 시민에게 제공할 수 있는 기회요소로 등장하고 있다. 또 민간 사업자에겐 수요자들이 선호하는 아파트 등 비공원시설을 건설하는 것인 만큼 수익성의 안정적 보장 속에 사업의 효과를 노려 볼 수 있는 매력적인 시장으로 부각되고 있다. 이 때문에 특례사업은 자연의 보전과 이용이 균형적으로 이루어져야 한다는 전제하에 2020년 일몰제 시행 이전에 해결해야 한다는 점은 누구나 공감하는 사항이다.
이 같은 맥락에서 볼 때 장기 미집행 도시공원은 민간공원조성 특례사업의 범주 안에서 다뤄져야 할 것으로 판단된다. 도시공원은 도시환경을 유지하며 지역주민의 복리증진에 크게 기여하고 있음을 고려해 보전과 개발가치가 상호 균형적인 시각으로 다뤄져야 할 것이다. 이 같은 이유로 공원개발이 시행되기도 전부터 무분별한 환경파괴 또는 아파트개발사업의 특혜라고 주장하는 것은 바람직하지 않다.
대전시의 경우 2016년 말 기준 장기 미집행공원 중 5만㎡ 이상의 장기미집행 도시공원은 총 21개소로써 근린공원 15개소, 문화공원 3개소, 체육공원 3개소 등이다. 장기 미집행 도시공원을 조성하는데 소요되는 경제적 부담은 토지 매입가를 포함해 약 2조원에 달한다. 이러한 개발 비용의 경제적 부담뿐만 아니라 공원 일몰제로 인해 공원지역이 해제되면 말 그대로 토지 소유자가 재산권을 행사하게 되는데 결국 용도변경을 통한 난개발과 훼손으로 이루어질 수 밖에 없고 사유권 침해요소로써 더 많은 사회적 갈등을 초래할 것으로 보인다. 미집행 도시공원의 일몰제 도래가 촉박한 가운데 무분별한 난개발을 방지하고 막대한 경제적 부담이 없는 민간공원 조성 특례사업은 지자체로써는 불가피한 선택이 아닐 수 없다.
이러한 관점에서 민간공원 조성 특례사업의 개발목표를 지향함에 있어 몇 가지 제언을 하고 싶다.
우선 특정 목적의 개발 이익보다 시민이 이용하는 공공 공간으로써, 안정적인 자원관리 측면과 공원문화를 흡수 할 수 있는 계기가 마련됐으면 한다. 또한 지자체의 경제적 부담을 덜어주고 시민들에게는 풍요로운 공원문화를 향유할 수 있는 모델 제시를 통해 개발에 따른 부정적 영향을 최소화 할 수 있는 방향 설정이 우선적으로 필요할 것으로 보인다.
둘째 자연환경의 물리적 환경변화에 따른 대전 전체적인 도시환경 및 공원 녹지에 대한 통합적 접근방법과 환경보전 문제에 대한 디자인화된 사회적 공간으로써 공원 문화 환경이 다뤄져야 한다. 공원 환경은 도시와 사람과 자연의 공간적 고리를 이어주는 `녹색 통로`로 기능을 발휘할 때 생태적으로 건강성을 유지하게 된다. 공원개발과 공원조성 사업을 이원화하지 말고 공원조성사업이란 틀 속에 비공원시설의 개발을 동시에 추진하고 공원부지 활용에 따른 개발 수익금을 공원 녹지보전을 위한 원도심 공간에 대체 녹지 환경을 조성해 원도심과 상생 발전할 수 있는 방안이 검토돼야 한다.
셋째 도시공간구조의 골격을 이루고 있는 도시공원의 개발 양식에 있어 친환경적 산지형 비공원시설(아파트 등 주거생활 시설)의 모델을 제시하고 싶다. 선진외국사례에서 보듯 건강한 숲의 모습을 되찾고 공원의 생태적 기능 상실로부터 생태복원을 위해 숲과 공원, 자연과 사람이 함께할 수 있는 공원문화의 가치인식이 높은 선진사례를 벤치마킹해 도시공원으로써 본질적 기능수행과 목표를 달성하고 질 높은 공원 속에 여가를 디자인하고 생활의 활력공간으로써 이용될 수 있는 공원문화 환경이 거듭나는 계기가 됐으면 한다. 다만 민간사업자가 개발이익을 갖고 공원을 조성하는 사업으로 현실적으로 가능한 지는 면밀히 검토해야할 사항이다.
끝으로 민간공원 조성 개발특례사업을 통해 사유재산권 침해의 오랜 숙원을 풀고 사회·문화적 파급효과와 경제적 가치 측면을 고려한 도시공원시설의 선진화에 기여했으면 하는 바람이다. 또한 주거시설의 확충과 인구유입을 통해 지역경제 역량을 크게 강화할 수 있는 활력 요소가 되는 민간공원 조성 특례제도를 폭 넓게 수용해 도시의 얼굴로써 정체성을 갖는 지속 가능하고 경쟁력 있는 공원 개발이 이뤄지길 기대해본다.
이현구 <녹색환경디자인소장>
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