남북대치 상황에서 국가 위기시 강력한 리더십이 필요한 것도 현실이지만 제왕적 대통령제를 개선해야 한다는데 초점이 맞춰지고 있다. 국회의원의 3분의 2가 개헌모임에 서명했고, 대통령도 개헌을 제기했다. 그동안도 개헌의 필요성은 지속적으로 제기돼 왔지만 정치권은 자신들의 정치적 유불리만 따져 구체화되지 못했고 지금도 현실성은 낮다. 정치구조를 바꾸면 대통령이나 국회의원 선거를 다시 해야 하거나 임기 단축 등 불가피한 피해가 발생되고, 현재 유력한 대선주자들이 바라지 않는 방향으로 될 수 있으며, 정당이나 정파에 따른 이해관계가 다르기 때문이다. 그래서 국민적 관심을 키우고 지지가 필요한 상황이다.

현재 정치권에서 논의되고 있는 정치구조를 살펴보자. 크게 미국식 대통령제, 오스트리아식 분권형 대통령제, 유럽식 의원내각제로 구분될 수 있다. 미국식 대통령제는 철저한 삼권분립으로 입법부와 행정부가 서로 독립적이다. 의회의원과 행정부 각료의 겸직이 인정되지 않고 정부의 법률안 제출권이나 행정부 각료의 의회출석·발언권도 인정되지 않는다. 장점은 대통령의 임기가 보장되어 정국이 안정되고, 의회 다수당의 횡포를 방지할 수 있으나 독재 가능성이 있고, 의회와 정부간의 충돌 가능성이 크며, 정치적 책임에 대한 신속한 정권교체가 어렵다. 그러나 미국은 주정부의 지방자치권이 확립되어 있고, 의회는 양원제로 상호 견제와 균형의 기능을 잘 살리고 있다.

영국식 의원내각제는 의회의 다수파를 중심으로 정부를 구성하며 다수파의 당수가 내각의 총리를 맡는다. 다수당이 내각을 구성하므로 능률적인 국정운영이 가능하나 다수당의 횡포 가능성이 있어 소외그룹에 대한 배려가 적다. 의회는 내각 불신임권, 내각은 의회 해산권을 갖는다. 많은 군소정당으로 운영되며, 빈번한 내각 불신임과 의회해산으로 정국이 혼란해 질 수 있다. 상징적이지만 국왕을 두고 있어 위기시 국민의견을 모을 수 있는 다층적 구조를 갖고 있다.

세 번째로 프랑스식 이원집정부제이다. 대통령제와 의원내각제의 절충형이다. 대통령은 국가원수로서 의례적 권한을 가지며 주로 국방과 외교를 담당한다. 의회 다수당에 의해 추천되는 내각의 수반인 총리는 내치를 담당한다. 평상시에는 의원내각제 정부 형태로 운영되다가 국가 비상시 대통령이 수상의 권한을 다 가져와 강력한 대통령 중심제로 운영된다. 장점은 정당정치에 유리하고, 입법부와 행정부가 일체적이기 때문에 양측간 마찰을 피할 수 있고 능률적이다. 내각은 의회해산권, 의회는 내각불신임권이 있으며 대립시 대통령이 중재 가능하다. 단점으로는 입법부와 행정부를 한 정당이 독점할 경우에 다수당의 횡포를 견제할 장치가 없다.

우리의 대통령제는 중앙집권적 행정구조하에 대통령의 권한이 클 뿐 아니라 여당이 내각에 참여할 수 있도록 해 강력한 제왕적 대통령제가 됐다. 군정하에서 민주화운동의 희생을 산물로 어렵게 만드는 과정에서 미비점이 많았다. 이제 지방자치도 안정화됐고 개헌의 분위기도 성숙했다. 절차상 대통령이나 국회가 발의하면 국회의결을 거처 대통령이 국민투표에 부치게 된다. 대통령과 국회의원의 양보와 결단이 불가피하다. 양측은 기득권을 내려놓고 특별법으로 헌법전문가, 국회, 정부에서 추천한 전문가로 구성된 `헌법개정 전문기구`를 만들어 개정안 작성권을 주며, 헌법의 여러 부분을 다루지 말고 정치구조만 바꾸도록 한정해 개헌한 후, 다른 많은 문제는 다음 정치 틀에서 다시 개정하면 된다. 정치적으로 가장 위기인 지금이 개헌의 적기라 생각된다. 국민적 힘을 모을 때다.

대전교총 회장·한밭대 교수

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